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曾力寧 唐未兵

核心提示

深化零基預(yù)算改革，強(qiáng)化重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障，需遵循“以零為基”原則推動(dòng)預(yù)算單位工作轉(zhuǎn)型、“以事定錢”原則完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、“以效促用”原則推進(jìn)預(yù)算績(jī)效深度融合，以財(cái)政真金白銀有力支持具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的民生保障、科技創(chuàng)新、重大戰(zhàn)略等項(xiàng)目，為湖南高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。

零基預(yù)算改革是黨的二十屆三中全會(huì)部署的重大改革項(xiàng)目之一。今年全國(guó)兩會(huì)，政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出“支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新”。傳統(tǒng)“增量預(yù)算”以上一年預(yù)算撥款為基礎(chǔ)進(jìn)行適度調(diào)整，“零基預(yù)算”則是從實(shí)際需要、財(cái)力狀況出發(fā)，逐項(xiàng)審議、綜合平衡編制預(yù)算，能夠更靈活地應(yīng)對(duì)環(huán)境變化，更合理有效地分配資源。

20世紀(jì)90年代我國(guó)曾進(jìn)行零基預(yù)算試點(diǎn)，但因財(cái)政制度與預(yù)算編制技術(shù)尚不成熟，并未引發(fā)制度性變革。2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修改，2021年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確提出積極運(yùn)用“零基預(yù)算”理念。在黨中央、國(guó)務(wù)院的支持鼓勵(lì)下，多地結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行了積極探索。湖南于2023年在省級(jí)層面部署開(kāi)展零基預(yù)算改革，成效顯著。我省現(xiàn)將深化零基預(yù)算改革列入首批12項(xiàng)重點(diǎn)改革事項(xiàng)，為加快實(shí)現(xiàn)省市縣和各類資金全覆蓋，需推動(dòng)預(yù)算單位工作轉(zhuǎn)型，完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效深度融合，助推湖南高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)預(yù)算工作“三性”協(xié)同，形成助推高質(zhì)量發(fā)展整體合力

增強(qiáng)各級(jí)各部門工作的整體性、聯(lián)動(dòng)性、主動(dòng)性，能解決零基預(yù)算改革復(fù)雜性帶來(lái)的諸多問(wèn)題。傳統(tǒng)預(yù)算政策分散、財(cái)政資金重復(fù)且低效，制度引發(fā)的工作慣性同樣影響著預(yù)算實(shí)效的發(fā)揮。零基預(yù)算“以零為基”要求打破基數(shù)觀念和支出固化格局，讓零基思維過(guò)程和方法成為問(wèn)題解決和決策的方式，形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的整體合力。

以理清預(yù)算分配權(quán)為抓手硬化責(zé)任約束，提升工作整體性。把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入預(yù)算管理，推進(jìn)專項(xiàng)資金、部門內(nèi)部資金、跨部門資金統(tǒng)籌使用。市縣牢固樹(shù)立一盤棋理念，大力整合專項(xiàng)資金，將散落在各部門的財(cái)政資金、政府資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理。新增項(xiàng)目采用零基預(yù)算，存量項(xiàng)目分階段進(jìn)行零基預(yù)算審核清理，銜接好中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，確保財(cái)政政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

以資金整合為紐帶推動(dòng)部門協(xié)同，增強(qiáng)工作聯(lián)動(dòng)性。打破專項(xiàng)資金歸部門所有、由部門支配的傳統(tǒng)思路，逐步實(shí)現(xiàn)資金池統(tǒng)籌，以“大財(cái)政”理念服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。加強(qiáng)新質(zhì)生產(chǎn)力、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的跨部門協(xié)調(diào)配合，消除職能交叉與重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象。發(fā)揮財(cái)政部門核心預(yù)算機(jī)構(gòu)作用，從全局視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算編制與管理，確保預(yù)算政策與政府政策的一致性。

以制度變革為引擎激發(fā)思路創(chuàng)新，提升工作主動(dòng)性。根據(jù)零基預(yù)算編制上下結(jié)合的制度特點(diǎn)，推動(dòng)各行業(yè)主管部門將項(xiàng)目謀劃提前，改“爭(zhēng)資金”為“比項(xiàng)目”。改“被動(dòng)接單”為“主動(dòng)謀劃”，加強(qiáng)基層政府工作人員走訪調(diào)研力度，深入摸底產(chǎn)業(yè)鏈，落實(shí)部門協(xié)調(diào)聯(lián)系的意見(jiàn)建議。將預(yù)算安排與湖南省發(fā)展戰(zhàn)略、部門職能和重點(diǎn)工作計(jì)劃相銜接，形成全方位的改革思路。

完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)“三體系”建設(shè)，保障高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域需求

預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等技術(shù)層面配套改革，在零基預(yù)算的有效落實(shí)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用。我省在預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，已制定部分通用性項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、印發(fā)《湖南省省本級(jí)預(yù)算評(píng)審管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。零基預(yù)算“以事定錢”要求按照項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)、輕重緩急及績(jī)效評(píng)估情況科學(xué)統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理相機(jī)抉擇與動(dòng)態(tài)平衡，保障高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域需求。

完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，織密支出基準(zhǔn)網(wǎng)。合理構(gòu)建項(xiàng)目分類體系，按照支出經(jīng)濟(jì)分類與部門職責(zé)任務(wù)，分別建立一二級(jí)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)測(cè)算具體支出標(biāo)準(zhǔn)，采用綜合限額與分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合、總量控制與分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式，分別為基本支出與項(xiàng)目支出建立定額標(biāo)準(zhǔn)。建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合湖南各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、部門單位事業(yè)發(fā)展和工作實(shí)際需要等情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化方案可行性。

建立預(yù)算排序標(biāo)準(zhǔn)體系，明晰排序優(yōu)先級(jí)。細(xì)化排序機(jī)制，在現(xiàn)有五級(jí)優(yōu)先序基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)雙層嵌套的排序機(jī)制，政策任務(wù)按重要性分類、支出項(xiàng)目按績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)排序。成立專家組，由分管領(lǐng)導(dǎo)和各預(yù)算項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)人共同確認(rèn)分項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目類別、遴選評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)同分項(xiàng)目排序等。引入三方論證，增加公眾參與、專家意見(jiàn)征詢、第三方評(píng)估等渠道，提升項(xiàng)目排序透明度。

健全預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，樹(shù)立考核新標(biāo)桿。在我省現(xiàn)有績(jī)效指標(biāo)庫(kù)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各地區(qū)緊扣行業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)工作和核心任務(wù)科學(xué)設(shè)置核心績(jī)效指標(biāo)體系，進(jìn)一步細(xì)化三級(jí)指標(biāo)，合理確定指標(biāo)權(quán)重。推動(dòng)績(jī)效指標(biāo)體系共通共享，結(jié)合市縣工作實(shí)際和特點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高評(píng)價(jià)的公正性。

推進(jìn)預(yù)算績(jī)效“三全”融合，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展治理能力提升

績(jī)效管理對(duì)預(yù)算管理的約束性具有結(jié)果性導(dǎo)向，能有效提高財(cái)政資金配置效率。我省通過(guò)印發(fā)《湖南省預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等制度辦法，開(kāi)展“績(jī)效管理提升年”等相關(guān)活動(dòng)，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，已初步破解績(jī)效預(yù)算“兩張皮”問(wèn)題。零基預(yù)算“以效促用”的要求與績(jī)效管理對(duì)預(yù)算執(zhí)行成效精準(zhǔn)量化的要求相契合，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效“三全”融合，能有效發(fā)揮激勵(lì)約束作用，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展治理能力提升。

構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，將各級(jí)政府收支預(yù)算、部門單位預(yù)算收支、政策和項(xiàng)目，全方位納入績(jī)效管理。在現(xiàn)有制度框架基礎(chǔ)上完善績(jī)效管理辦法，涵蓋部門整體、政策和項(xiàng)目、下級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況等，構(gòu)建預(yù)算與績(jī)效管理深度融合的制度框架。建立預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門、單位、政策和項(xiàng)目預(yù)算收支全面納入預(yù)算績(jī)效管理。

建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程。強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，注重指標(biāo)與實(shí)際任務(wù)的匹配程度、指標(biāo)間的邏輯關(guān)聯(lián)性、權(quán)重分配、定性與定量均衡等。建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)所有預(yù)算部門分行業(yè)、分領(lǐng)域全覆蓋的動(dòng)態(tài)指標(biāo)庫(kù)及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)調(diào)整。做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，明確監(jiān)控范圍、優(yōu)化監(jiān)控方式，做到及時(shí)反饋。開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用，真正體現(xiàn)預(yù)算編制獎(jiǎng)優(yōu)罰劣導(dǎo)向。

完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，推動(dòng)績(jī)效管理在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的全覆蓋。積極延伸開(kāi)展涉及財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理。

【作者分別系湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文為湖南省社科基金青年項(xiàng)目“新質(zhì)生產(chǎn)力理論的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)研究”（24YBQ004）階段性成果】

責(zé)編：周澤中

一審：周澤中

二審：歐陽(yáng)金雨

三審：王禮生

來(lái)源：湖南日?qǐng)?bào)·新湖南客戶端